Sudski savjet - između legitimiteta i blokade

(Okrugli sto  u organizaciji Univerziteta Donja Gorica, Udruženja pravnika Crne Gore i  Inicijative za regionalnu saradnju 8.05.2018.)
 
Istorijski razvoj Crne Gore bilježi različite modele izbora sudija - u narodnim skupštinama, imenovanjem od monarha, u parlamentu, i na kraju, izbor od strane posebnog tijela koje bira one koji će ući u sudijski red. Bilježi se i izbor sudija na mandatni period a ne na stalnu funkciju, izbor u sistemu jedinstva  i podjele vlasti, pamtimo i  ideološku a ne pravnu odgovornost sudija. Sve su to bili odgovori  na upit - kako obezbijediti da se u činu izbora sudije, na pragu karijere, ne okrnji sudijska nezavisnost.
Preteču Sudskog savjeta, nalazimo 1991. godine pod nazivom Pravosudni savjet. Od tada do danas mijenjao se naziv, struktura, nadležnosti i što je danas posebno aktuelno – način izbora članova ovog tijela.
Počelo se od tijela u kome u početku nije bilo sudija, zatim, strukture u kojoj je Skupština birala članove savjeta iz reda sudija i do danas, kada ih bira Konferencija sudija. Evoluciju je imao i dio sastava iz reda istaknutih pravnika, počev od strukovnog delegiranja (PF i Udruženja pravnika), preko  zastupljenosti poslanika iz redova vlasti i opozicije, sve do današnjeg rješenja po kome se članovi iz reda istaknutih pravnika biraju u skupštini 2/3-ćinskom većinom na osnovu javnog oglasa.
 
Bliži osvrt na postojeće rješenje treba sagledati u kontekstu (unutrašnjem i međunarodnom) u kome je oblikovano. Naime, u postupku primjene odredbi o sudskoj vlasti utvrđene Ustavom iz 2007. došlo se do ocjene da u cilju „ispunjavanja uslova za brže evropske integracije“ ili sl., treba pristupiti ustavnim promjenama. I pristupilo se, uz značajno uključivanje Venecijanske komisije. Poštovane su preporuke iz relevantnih međunarodnih dokumenata (ONNS, Evropska povelja o zakonu za sudije, Konsultativnog vijeća evropskih sudija i dr. ) o zastupljenosti sudija i ne-sudija u sudskim savjetima.
Međutim, ta dokumenta nude samo okvirne standarde, pa će u članu 1. Evropske povelje o zakonu za sudije biti zapisano da se preporučuje formiranje posebnog tijela za izbor sudija (u kome sudije čine barem polovinu članova) ali i da se, u zemljama sa značajnom  sudskom tradicijom, kvalitet izbora sudija može postići i na drugi način, a to je u praksi -  postavljanjem od šefa države, ili od izvršne vlasti.  To znači  uvažavanje različite pravne kulturne i tradicije, koje  uprkos (ili naizgled) formalno politizovanom izboru sudija, imaju istinski nezavisnu sudsku vlast (Engleska, Njemačka).
Za zemlje u tranziciji predviđeni su  zahtjevniji uslovi,  to je u našem slučaju učinjeno i dobili smo unikatno ustavno rješenje u Evropi, mislim i svijetu.  U čemu se ono sastoji? Četiri člana Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika bira  skupština, na osnovu  sprovedenog javnog oglasa, 2/3-ćinskom, odnosno 3/5-skom većinom u drugom krugu kao i da se predsjednik Sudskog savjeta bira iz reda tih članova Sudskog savjeta. To je trebalo da  pojača legitimitet izabranih i da onemogući „samoproizvodnju sudija“ ili „sudokratiju“, odnosno  „koterijaštvo“ o kome je govorio profesor Tasić.
Takav pristup Venecijanska komisija je ocijenila kao „veoma pozitivan“, da ne budem  zlurad, toliko dobar da ovih dana mora razrješavati takav ustavni čvor. Uzgred, ne možemo a da ne uočimo da je za razliku od VK jedno drugo tijelo SE (GRECO) u svom godišnjem izvještaju predložilo da predsjednik Sudskog savjeta, bude po funkciji, predsjednik Vrhovnog suda, a ne član iz reda istaknutih pravnika. Dakle, suprotstavljena rješenja koja nam se šalju sa iste adrese (Savjet Evrope). Zato, moramo ponoviti još jednom - treba saslušati a ne glorifikovati preporuke (i) sa tih adresa. Oni nude okvirne standarde a na nama je modus operandi, jer, mi ćemo primjenjivati rješenja ili brinuti o blokadama u radu kakva nam je u izgledu. Zato, treba da napravimo otklon od ustavnotvornog optimizma, po kome je nešto dovoljno propisati da bi to bilo ostvareno.
Sada konkretno, da analiziramo problem u kome smo, prvo, što su nedostaci tog rješenja, i drugo, kako ih prevazići. To čini i kao neposredni sudionik primjene postojećeg rješenja,  lišen subjektivnosti, budući da nema pravo na novi mandat.
Nedostaci su u sljedećem:
  1. Zahtjevna većina, veća od one koja je potrebna i za izbor Vlade. To posebno dobija na značaju  (ili komplikovanosti) u: politički oštro podijeljenom društvu; uslovima bojkota parlamenta i stalnim izbornim procesima kao da nemamo predizborno i postizborno vrijeme, već smo stalno u izbornom vremenu; odsustvo tradicije postizanja političkih dogovora.
 
  1. Ustavom, ali ni zakonom nije utvrđeno šta biva ako se Savjet ne izabere? Takva podnormiranost po istom pitanju može dovesti do blokade. I kako iz tog ustavnog problema izaći - promjenom Ustava a za to opet trebaju 2/3, i opet smo u ustavnom circulus vitiosus-u.
 
  1.  Problem ovog rješenja je i u tome što u slučaju neizbora članova iz reda istaknutih pravnika nema predsjednika, budući da se on bira iz njihovog reda. Tako se dolazi u apsurdnu situaciju, da ćemo imati  četiri nova člana iz reda sudija plus dva po položaju i imati do većinu od ukupnog broja (6 od 10) ali nećemo imati predsjednika i sve se vraća na početak.
 
Kako prevazići krizu?
 
Govorim u svojstvu profesora Ustavnog prava.
Najbolje je dijalogom i izborom novog sastava Savjeta,  jer, u politici se politički razlomci mogu sabirati samo ako postoji zajednički imenitelj.
Međutim, ako to nije moguće treba tražiti drugi, pravni put. Izmjena Ustava je nerealna iz razloga koji su navedeni. Neki predlažu izmjenu Ustavnog zakona, to je teško prihvatljivo iz tri razloga. Prvo, Ustavni zakon je akt sprovođenja, realizacije Ustava, i on je akt  procesnopravnog  karaktera, drugo, on se donosi istovremeno sa Ustavom, i treće, Ustav Crne Gore utvrđuje da se on mijenja amandmanima, a ne Ustavnim zakonom, kako je to rijedak slučaj u uporednim ustavnim sistemima. Mislim da je motiv zagovornika ovog pristupa činjenica da se Ustavni zakon mijenja običnom, a ne dvotrećinskom većinom, ali  kako sam rekao njime se ne mogu mijenjati (materijalne) odredbe Ustava. U obzir ne dolazi ni skupštinska odluka ili zaključak, kao ni ustanovljenje neke vrste parlamentarne konvencije o produženju mandata.
Na Skupštini je da u konačnom da odgovor na postavljena pitanja, a u javnosti se kao opcija pominje preporuka VK o produženju mandata postojećem sastavu Sudskog savjeta. Skrećem pažnju da ako se bude uređivala situacija za slučaj neizbora Savjeta, to treba učiniti na način da se kasnije opravdano ne dovede u pitanje ocjena njegove ustavnosti tog rješenja. Dakle, da se definiše rad „tehničke sudske vlade“, onako kako Ustav to uređuje za druge grane vlasti. Ili još sličnije kako to uređuju Zakon o državnom tužilaštvu i Zakon o Centralnoj banci, za slučaj neizbora Tužilačkog savjeta ili Savjeta Centralne banke, kao i Zakonu o Ustavnom sudu, koji takođe uređuje situaciju u slučaju neizbora sudije Ustavnog suda.
Podsjećam da se u uporednoj praksi u ovakvoj pravnoj situaciji pristupa sistematskom tumačenju Ustava, a ono je poslije jezičkog, drugopozvano u razumjevanju Ustava. Dakle, rješenje treba tražiti u osnovnim odredbama koje su smjernice,  izvorište i ishodište tumačenja Ustava.  Pored ostalog, u načelu vladavine prava (čl. 1 Ustava) i načelu podjele vlasti (čl. 11  Ustava). Odnosno, ima li vladavine prava i ima li podjele vlasti, ako ne funkcioniše jedna grana vlasti. Ili drugačije, ako zakonodavna i izvršna vlast imaju pravo na prelazna stanja u slučaju neizbora, a sudska vlast nema to pravo, jesu li te grane vlasti ravnopravne i počivaju li na međusobnoj kontroli kako je Ustav utvrdio.   
 
Osim ovoga, smatram  da treba zajedno sa ovom izmjenom, dodatno objektivizirati uslove za izbor članova Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika.  
 
U zaključku, kao profesor Ustavnog prava i predsjednik Sudskog savjeta volio bi da se ne dođe u situaciju testiranja iznuđenih rješenja, već da dođe do dogovora političkih aktera, jer je to jedino optimalno rješenje, makar ono u ovom trenutku izgledalo nedostižno.
Sve ovo treba da nam bude pouka, da se nekritičkim prihvatanjem uporednih rješenja u cilju dobijanja evropskih pluseva ne završavaju naše obaveze. Naprotiv, to nas nekada može vraćati na popravni ispit ili traženje prelaznih rješenja. Zato nam trebaju rasprave kao današnja i ukazivanje na manjkavost ustavnih rješenja, kako bi ostvarili primarnu funkciju Ustava - da bude akt koji civilizuje model vladanja, a ne akt koji  ga blokira ili usporava.
 





Ostale informacije